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广东持续推动地方债发行管理走在前列
2015年财政部推动地方政府债券全面“自发自还”，我国地方债发行管理从此进入新纪元。在财政部的关心支持和指导下，广东省财政厅坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，规范地方政府举债融资，稳妥推进地方债发行管理改革，持续推动地方债法治化、市场化、规范化建设，积极推进置换化解债务风险，有力支持重大在建项目建设和补短板，有力地保障积极财政政策有效实施，促进经济平稳运行。
广东省财政厅办公大楼
一、扎实开展发行组织工作，有力防范发行风险
2015年至2020年5月末，广东省圆满顺利组织发行地方债38批次、313期，共计13980亿元，2015-2020年分别发行1588亿元、3500亿元、1846亿元、2481亿元、2056亿元、2509亿元。期间，2020年1月17日，创造地方债单次最大招标发行规模历史记录1326.68亿元；2020年5月12日，创造地方债单场发行债券只数记录17只。广东发行批次多、发行量大，但得益于精密组织、科学研判、积极沟通、有力协调，各批次发行平稳有序，发行的市场化水平不断提升。
2015-2020年广东地区政府债券发行情况
（一）优化发行管理工作机制。为加强协调、增强合力，形成协调统一的发行管理工作机制，广东省财政厅印发《地方政府债券发行管理工作规程》、《关于进一步做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》等制度文件，细化发行管理步骤，明确分工与协作内容，建立涵盖需求申报、项目管理，额度分配、信用评级、承销团管理、发行组织、信息披露等较为完善的地方债发行管理机制。
（二）加强市场机构沟通协调。为防范和应对发行风险，广东省注重常态化加强与承销团成员、发行机构的沟通，从不同角度了解债券市场行情，合理制定发行计划。每年初，广东省均组织拜访重点承销机构，通报全年发行规模等，听取发行工作的建议、了解相应的额度计划等情况；每次发行前，广东省及时将发行初步计划告知承销机构，听取承销商对发行规模、发行时点、期限安排等的意见，并根据意见适当调整发行计划，合理设置发行要素，减少或规避发行风险。同时，及时组织市场机构共同研究解读地方债发行管理文件，多角度把握落实政策要求，形成工作合力。
（三）分类合理安排发行节奏。在充分研判债券市场情况下，按照“积极稳妥发行，注重资金效率”的原则，广东省分类合理安排发行节奏。对于新增债券，尽早发行尽早使用，夯实项目基础、提前做好前期准备，支持项目建设形成有效投资，2018、2019年均率先在全国完成全年新增债券发行任务，2020年率先在全国完成提前下达新增债券发行任务；对于置换债券，依据项目可执行的情况（可置换出库）分批次组织发行，严格以置换需求确定置换债券供给，依照全省置换需求，分季度组织置换债券发行；对于再融资债券，尽可能匹配债券到期情况统筹组织发行，在库款充裕的情况下，合理通过库款垫付方式偿还到期债券本金，发行后再行垫付库款，兼顾发行效率和利息成本。
（四）有效提升债券信息透明度。广东省持续加大地方政府债券信息披露力度，及时做好地方政府债券预决算公开、债券发行公开等信息披露工作，有力提升了广东省政府债券信息透明度，防范地方政府债务风险。发行前严格按要求披露债券项目基本信息、本地区经济运行、财政收支、债务等情况及专项债券“一案两书”等发行材料，存续期组织全省各级依规办理政府债券使用信息披露，规范办理债券项目调整手续并及时披露。2018年5月首次向省人大常委会专项报告全省政府性债务管理情况，2019年印发实施《省政府向省人大常委会报告地方政府债务管理情况制度》。
二、积极稳妥推进发行创新，“广东债”品牌效应不断提升
2015年以来，广东省严格遵循财政部地方政府债券发行有关规定，积极探索、稳步推进各项发行试点改革工作，努力为全国地方债创新改革工作提供新鲜经验，积极打造“广东债”品牌，财政部对广东省地方债发行工作给予充分肯定。
（一）积极创新提升地方债市场流动性。一是创新集合发行粤港澳大湾区专项债券。2018年，经财政部发文批复，广东省集合粤港澳大湾区相关地市优质土储项目，创新发行首只跨地市专项债券“粤港澳大湾区土地储备专项债券”341.9亿元，广东省创新集合发行增加单只债券发行规模，有效提升了地方债市场流动性。粤港澳大湾区债券的成功发行是广东省积极落实国家粤港澳大湾区建设战略部署的有力举措，为便利境内外投资者特别是香港、澳门金融机构参与大湾区建设，共享发展成果发挥了示范效应。二是积极开展一般债券续发行。2017年11月，广东省严格按照财政部发行要求，成功开展续发行试点。2019年，广东省在出现折价的情况下开展续发行，做大了单只债券规模，有效改善了地方债市场流动性，减少了兑付频率，有力提升了地方债发行兑付水平。同时，折价发行被视为地方债市场化过程中踏出的坚实一步，得到市场高度认可、受到承销机构热烈欢迎。
港珠澳大桥雄姿
（二）积极创新推动投资主体多元化。一是推动澳门金融机构首次分销地方债。2018年，在财政部大力支持和悉心指导下，广东省与澳门方面研究确立“由易到难，分步推进”的思路，确定澳门金融机构在内地银行间债券市场通过结算代理方式参与广东省政府债券分销的可行路径。2018年8月17日，澳门金融机构成功分销认购50亿元粤港澳大湾区土地储备专项债券，实现了粤澳金融合作创新，在粤澳两地引起热烈反响，为粤港澳深化金融合作奠定基础、提供经验。二是将外资银行纳入承销团。2020年，增补创兴银行为一般承销商，有效丰富广东省承销机构结构，进一步扩大地方债市场对外开放。三是通过柜台发行生态环保专项债券。为服务粤港澳大湾区建设国家战略，丰富地方政府债券投资群体，增强投资者对广东经济社会发展的参与度和获得感，广东省精心选取广州、佛山等粤港澳大湾区地市优质项目，设计粤港澳生态环保建设专项债券，并根据前期多轮摸底调查，确定首次柜台发行量为22.5亿元，居2019年地方债柜台发行省市第一位。经精心组织，所有柜台销售任务提前于分销次日圆满完成，期间广东本地居民热情参与，最终结果显示，个人投资者认购金额高达13.96亿元，认购比例达62%，个人投资者认购金额位居全国第一位。
（三）积极创新丰富债券期限品种。为积极支持重大公益性项目实施，为经济高质量发展筹集稳定的融资来源，广东省有效匹配项目资金需求，积极创新丰富债券期限品种。一是发行首单含权地方债。为切实解决债券项目对应地块出让时间不确定的问题，广东省财政厅认真研究借鉴企业债、公司债等做法，2019年2月，在地方债期限设计中引入含权这一概念及模式，成功发行首单含权地方债--“3 2年”土储专项债券20亿元，有效增强了偿还债券本金自由度和灵活性，实现了债务余额的有效管理。二是首发分年还本模式专项债券。为增强本金偿还的灵活性，在2019年发行全国首单“含权”地方债的基础上，合理匹配项目资金需求，2020年，广东省进一步创新债券本金偿还方式，首次发行分年还本模式专项债券16.5亿元，用于优质项目“佛山市城市轨道交通三号线工程”建设，确保分期项目收益用于偿债，平滑债券存续期内偿债压力。三是在全国首发新基建专项债券。广东省积极关注谋划新型基础设施项目建设，2020年5月在融合基础设施、创新基础设施等方面选取城际轨道交通、重点实验室、智能交通设施、智能停车场等33个“新基建”项目，创新发行4只“新基建专项债券”合计86.6亿元。四是在全国首发水资源领域绿色政府专项债券。广东省进一步创新项目发行管理，2020年，发行全国首单水资源领域绿色地方政府专项债券27亿元，有力推动粤港澳大湾区重大水利工程——珠江三角洲水资源配置工程建设，将惠及湾区千家万户。
三、用好用足债券资金，积极支持广东高质量发展
近年，广东省持续加大工作力度，深入贯彻落实党中央、国务院部署要求，依法健全地方政府举债融资机制，用足用好债券资金，有力促进稳投资、补短板、扩内需，积极发挥债券资金促进经济社会发展的作用。
（一）加快新增债券发行使用进度，支持经济社会持续健康发展。广东省认真落实党中央、国务院有关部署要求，切实做好地方政府专项债券发行使用工作，充分发挥债券资金作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，扎实做好粤港澳大湾区建设、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、打好三大攻坚战、保障和改善民生等各项工作，国务院、财政部主要领导对广东地方政府专项债券发行使用工作予以充分肯定。
一是发行进度加快。财政部新增债券额度下达后，广东省积极协调省人大常委会等有关部门，抓紧完成法定审批程序并启动债券发行工作，结合项目进度、金融市场等因素合理把握发行节奏和发行规模，2019年6月17日在全国率先完成2019年全年新增债券发行任务，2020年5月12日在全国率先完成2020年提前下达新增债券发行任务。
2020年5月12日率先发行国家再提前下达新增专项债券712亿元
二是支出使用提速。广东省建立健全考核通报、挂钩分配和调度库款机制，加快债券资金拨付进度，严格要求地市在债券发行后3个工作日内办结转贷工作，同时实行“一周一报、月度通报”制度加快项目建设进度，有效形成实物工作量，为稳投资、促进形成强大国内市场提供有力支撑。例如，2018-2020年发行水资源专项债券63亿元，筹集资金全部用于广东最大水利工程——珠三角水资源配置工程建设，较银行融资节约利息4.8亿元，惠及大湾区居民2000多万人。
三是带动投资明显。广东发行的新增债券主要用于交通基础设施、市政建设、生态环保、扶贫和农林水利等重点领域基础设施建设，有力带动形成有效投资。2019年广东省超过六成的专项债券投入稳投资、补短板领域，拉动形成有效投资超过2300亿元，推动全年固定资产投资增长11.1%，较全国平均水平（5.4%）高5.7个百分点，增速位居全国第2位。2020年广东省用足用好专项债券用于项目资本金最新政策，安排专项债券436亿元用于广湛高铁、白云机场、珠江三角洲水资源配置工程、深中通道等重大项目资本金，涉及铁路、收费公路、机场、港口、水利和城镇污水垃圾处理等多个领域，有效发挥专项债券对投资的撬动作用，进一步带动社会资本加大投入。
（二）积极推进地方政府债务置换工作，缓释债务风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，广东省按照“协调一致一批，置换一批”、“应换尽换”的原则，加强沟通协调，积极向债权债务人宣导置换政策和地方政府债务分类处置规定，使相关各方能够充分理解，并配合完成存量债务置换工作。2015-2018年共计发行6136.8亿元置换债券，非政府债券形式存量债务基本全部置换完毕，有力减缓到期债务偿付压力，有效化解了地方财政和金融机构的流动性风险。积极推进地方政府债务置换，促使地方腾出用于偿债的财政资金保障在建项目的后续融资需求，补齐基础设施短板，有效化解了部分财力基础薄弱地区因经济下行压力可能导致的部分项目工程资金链断裂、甚至烂尾的风险，促进地方经济稳增长、扩内需。如江门市通过置换债券，将腾出的财政资金重点投向珠西综合交通枢纽江门站、深茂铁路、江门大道、开阳高速、高恩高速等一批省市重点交通基础设施项目建设，顺利实现对港珠澳大桥、深中通道、虎门二桥等重要通道的无缝对接，为该市加快融入粤港澳大湾区提供有力支撑。
地方债作为地方政府重要融资手段，在我国虽然时间不长，但正受到社会各界越来越多关注重视。可以清晰预见，地方债事业将继续蓬勃壮大，地方债的作用也将越发凸显。广东将继续强化政府债务管理，不断推进地方债发行管理创新改革，力争将“广东债”打造成地方债市场标杆，为构建市场化程度高、投资者多元、健康发展的政府债券市场持续注入动力能量，并通过地方债筹集优质资金积极推动广东经济社会发展、粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区！
来源：中国财经报