当前位置 ： www.凯时首页 》新闻咨询讯 》公司动态 “收缩型城市”的提法首见于官方文件是2019年4月8日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），其中关于推动大中小城市协调发展部分，提出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。这是官方对我国城市发展理念和思路的重大转变，对于城镇化重要实施主体的城投公司而言，有必要重新审视属地城市的发展阶段和方向目标，与时俱进调整企业发展目标与策略，以便更精准的服务城市发展。
一、收缩型城市是新型城镇化进程中的必然存在，应理性看待，而非过度对抗。
在人口总规模与国民经济增速增长放缓的新常态下，有城市在扩张，就必然有城市发生收缩，对此各方没有必要反应过度或者抵制对抗。对于收缩型城市，官方至今并无标准定义，因此本文也无意纠结于“收缩型城市名单”问题，且调研案例也回避具体城市名称，而是从“收缩型城市”概念缘起分析其基本特征、存在问题及应对策略。
1、“人、产、城”的发展失衡是收缩型城市的显性特征
公开资料显示，“收缩城市”的概念起源于上个世纪八九十年代欧美国家，是指那些人口密集的城市区域，在超过2年甚至更多的时间内，经历人口流失及以某种结构性危机为特征的经济转型现象，城市发展收缩的典型特征包括：人口流失、产业衰退、城市空间利用出现闲置（低效）。我国有学者研究将中国城市收缩原因分为四种类型：资源型城市的资源枯竭、区域产业转型与变迁、地域偏远城市的收缩、大城市虹吸效应导致的周边城市收缩等，以上诱因直接引发“人、产、城”发展失衡及城市发展收缩。
2、建设新城和土地财政模式在收缩型城市不再具有发展优势
长期以来，几乎大多数城市都普遍钟情于摊大饼式建设，在大造新城和各类开发园区，盲目建设城市基础设施，丝毫不顾城市发展的现实。对于仍在扩张阶段的大中城市而言，新城建设可以满足人口净流入和产业升级引发的消费及生产需求，房地产价格能够保持平稳甚至增长，因此“土地财政”模式仍然可行；而对于收缩型城市而言，若继续采用扩张发展方式，只能加剧城市资源闲置和土地房产价格的下跌，如果依托的是“土地财政”举债发展方式，极可能会引发地方政府财政金融风险。
随着“收缩型城市”正式进入国家规划视野，尤其是《重点任务》提及的“人钱地挂钩”的配套政策影响，未来城市人口流失，则土地指标和财政补贴必然要随之减少，故这些城市未来发展将会受到诸多限制，包括城市规划不再允许任性扩张、大型公共基础设施项目立项控制、房地产价格下跌等，传统的“土地财政”模式难以为继。
二、收缩型城市的发展重点应着力于城市资源的存量盘活、精致发展。
据学者研究，面对城市收缩，欧美国家对城市收缩的认知经历了“轻视——对抗——接受——利用”的变化，在一段时期内，由于传统城市增长理念的根深蒂固，人口流失等收缩现象被认为是暂时偏离主流的“少数派”，成为部分国家和城市的禁忌被忽视甚至被抵触。当前，我国部分中小城市（包括个别地级市）已经出现城市发展收缩现象，但其中大多数城市的治理者恐怕也同样持对抗或者回避的态度，直接导致这些城市依然沿着既定的增量规划思路继续逆向发展。
面对城市收缩，应该顺势而为，首先，应转变规划理念，打破扩张式发展的路径依赖，制定有效收缩适应战略，尤其是摒弃盲目造新城和产业园区，引导人口和公共资源向城区集中；其次，应客观分析城市资源、地域优劣势，着力提升城市竞争力，营造良好的营商环境促进企业发展和产业转型，吸引企业入驻、扩大就业；再次，关注幸福产业，创造更宜居条件，在基础设施一体化、公共服务均等化方面发力，避免人口持续流失，力争吸引更多外来人口，走内涵式、精致化发展之路。
三、收缩型城市的城投公司的转型发展更需因地制宜、因城施策，不盲从效仿扩张期城市发展经验。
属地城市属于收缩型城市，并不意味着城市不需要发展了，更不意味着城投公司丧失存在价值，因为“服务城市发展、促进城市发展”始终是城投公司的根本属性，相反，与同行相比，这些城市的城投公司面临着更大的发展挑战，因为企业同时经受着政府投融资企业“去平台化”转型发展和属地城市发展收缩的双重考验，而收缩型城市的发展却并无太多的成功经验借鉴，更考验城市治理者因地制宜、因城施策的决策智慧。
1、基于城市发展存量（减量）规划思维，重构城建投融资体制机制。
对城投公司而言，城建投融资体制机制变革无异于顶层设计，但城投公司在顶层设计决策中却不占主导地位。从企业层面看，一方面城投公司的经营班子对上未必有足够的决策影响力，另一方面又必须从城市和城投可持续发展的视角做足够的努力，向上建言献策，从而引导甚至影响上层决策，为城投发展理清方向、界面和权责。显然，城投公司作为一个属地国企，在当地的“政企合作”、“公公合作”对话中往往处于相对弱势地位，对收缩型城市的错误决策往往缺乏话语权，更多的被动接受。
日前，南京卓远资产管理公司受托调研了全国150家左右政府投融资企业，其中不乏已经出现城市收缩态势却同时在借棚改、土地整治大搞新城建设和开发区扩建的城市，某资源型城市的开发区面临数家重工业企业搬迁将腾挪闲置大片工业用地，但地方政府仍然要求开发区平台公司融资实施大规模的村庄拆迁，姑且不论平台违规融资风险，如果地方官员这种扩张发展的理念不改，必将造成新一轮的资源浪费和区域发展危机，后果堪忧。
可见，在实践中，城建投融资体制机制变革，需要属地政府和城投公司的共同发力，尤其是城市治理者的主动作为和科学决策。
2、打破扩张型“土地财政”路径依赖，控制投融资规模、创新投融资模式。
业内有个不争的事实，不管是地方政府隐性债务化解还是城投公司转型发展，对“土地财政”还是高度依赖的，本次调研结果亦足以充分说明这一点，因为依靠培养新产业偿还债务不仅是“远水不解近渴”，更是杯水车薪，故城投公司掌握或者即将掌握的土地资源仍然被奉为最优质资产。诚然，只要城镇化的进程不止，处于扩张期的大中城市还可以走一段“土地财政”的老路，但是如果是收缩型城市的城投就没有理由这么乐观了，至少不能再以“土地财政”作为主要资金来源，更不能据此继续大肆举债投资扩张、盲目新建，否则债务风险的爆发只是时间问题。
3、聚焦城区公共服务和幸福产业，布局业务体系，提升城市运营服务水平。
城投公司业务体系构建方面，应围绕《重点任务》提出的“盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”的城市发展思路，主动缩减城市扩张性的基础设施项目投资，着力于城市建成区的基础设施质量提升、智慧城市管理、以公共服务和幸福产业为核心的社会事业，切实提升城市居民的生活质量和幸福指数，力争减小城市现有人口和产业外流。
随着社会经济发展，市民对房产、汽车等物质消费的需求逐步降低，而对环境、教育、医疗、康养、文旅、体育等服务体验和质量要求越发提高，近年来已有为数不少的城投公司开始布局上述产业并取得一定的发展成就，这尤其值得收缩型城市城投公司关注和借鉴，只有城市环境治理好了，市民生活的幸福感得以提升，即便有更高层级的城市（群）发展竞争，收缩型中小城市仍然能凭借“小而美”的内涵优势保持发展的一席之地。
总之，我们要正视城镇化过程中产生收缩型城市的必然趋势，收缩型城市本身并不可怕，可怕的是城市决策者不尊重城市发展客观规律和固守扩张发展的规划理念；而作为“助推城市发展”主力军的城投公司，面对城市收缩现象，更应该主动作为，配合属地政府创新城建投融资体制机制，打破惯性依赖，适度控制扩张性投资，着力提升城市品质，为城市精致发展贡献力量。
参考文献：
1、时代周报，《国家发改委首次提收缩型中小城市 提倡不应过度对抗》
2、大众日报，《当“增长”“扩张”不再是城市发展常态，我们如何应对“城市收缩”？》
3、今日甘肃，《全国最新收缩型城市名单出炉，甘肃定西和庆阳靠前！》