随着全面预算绩效管理的实施以及ppp项目绩效管理高峰期的到来,ppp绩效管理的重要性和必要性日渐凸显。
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来源:南京卓远
作者:袁锋、王冠
引言
2020年3月16日,财政部发布了《政府和社会资本合作(ppp)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)(以下简称《指引》),结束了财政部层面缺乏ppp项目绩效管理规范性文件的局面,对进一步规范政府与社会资本合作项目绩效管理,具有重要现实意义。也响应了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》》(中发〔2018〕34号)(以下简称《意见》)提出的要求。
《意见》提出“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(ppp)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。ppp项目绩效管理是实行全面预算绩效管理的重要内容,对提高财政资金使用效率,促进ppp项目健康发展都有重要作用。
一、全面预算绩效管理
全面预算绩效管理就是要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
全方位是构建全方位预算绩效管理格局。要实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理,推动提高收入质量和财政资源配置效率,增强财政可持续性。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,增强其预算统筹能力,推动提高部门和单位整体绩效水平。将政策和项目预算全面纳入绩效管理,实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,推动提高政策和项目实施效果。
全过程是建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统,包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和加强结果应用等内容。
全覆盖是完善全覆盖预算绩效管理体系。各级政府需将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。积极开展涉及财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(ppp)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。
二、ppp项目绩效管理与全面预算绩效管理
ppp项目绩效管理是全面预算绩效管理的重要内容,从全方位来看,ppp项目也是财政支出项目,其绩效管理是财政支出项目预算绩效管理的内容;从全过程来看,ppp项目绩效管理包括预算编制、预算执行、预算监督评价全过程,需构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统;从全覆盖来看,ppp项目使用各级政府的财政资金(主要是一般公共预算资金),理应纳入到全面预算绩效管理的体系之中。
在“四本预算”中,一般公共预算通常占比是最高的,以2019年全国财政收支情况为例,2019年一般公共预算收入和支出分别为190,382亿元和238,874亿元,在所有预算收支中占比都高达50%以上。由此可见,在所有政府预算中,一般公共预算居于最基本、最重要的地位。因此,一般公共预算绩效管理是“全面预算绩效管理体系”中最核心、最重要的组成部分,也是各级政府、职能部门需要重点关注的。
图1-1 2019年全国政府财政决算各预算占比
表1-1 2019年全国政府财政决算情况
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中规定“每一年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。10%的一般公共预算支出比例不可谓不大,以2019年为例,ppp项目政府支出责任上限可达到近2.4万亿元。由此可以看出ppp项目设置10%的总量控制,就是为了有效控制政府公共预算支出风险,可以说10%的红线是为地方政府防范债务风险安装了一个不可突破的安全阀。
因此,做好ppp项目预算绩效管理是做好一般公共预算绩效管理、有效把控政府债务风险的重点工作之一。
三、ppp项目预算绩效管理的需求
截止2019年未,财政部综合信息平台,ppp项目管理库累计项目数9,440个、投资额14.4万亿元,累计落地项目数6,330个、投资额9.9万亿元,已开工项目3,708个,占落地项目总数的58.6%。各地项目落地情况与各类项目回报机制累计情况如下:
图1-2 截止2019年未各地开工项目数及其占落地项目数比例[1]
[1]数据来源于全国ppp综合信息平台项目管理库2019年报
图1-3
2019年末管理库项目数
按回报机制分布(个)
图1-4
2019年末管理库项目投资额
按回报机制分布(亿元)
表1-2 2019年未项目库回报机制[1]
[1]数据来源于全国ppp综合信息平台项目管理库2019年报
现阶段ppp项目回报机制依然以可行性缺口补助和政府付费为主,政府支出责任占比较大。因此,假设政府支出费用占50%,以12年为平均服务期,当管理库所有项目进入运营期,预计政府付费额将会在6000亿元左右,这在财政预算中是相当重要的一部分。
因此,无论是站在宏观角度,还是从所占财政预算绝对量额度来看,ppp项目绩效管理在全面预算绩效管理中,都是至关重要的组成部分。
四、目前ppp项目绩效管理存在的问题
随着管理库中项目逐渐进行运营期以及《指引》的发布,各方对ppp项目绩效管理越来越重视,预计2020年将迎来ppp绩效管理的爆发期。但是由于前期对绩效管理的忽视、相关政策不明朗等原因,不管是绩效管理流程、绩效目标、绩效指标、结果运用,实施方案和合同中的内容都过于简单粗糙。在实际操作中,是无法达到ppp项目绩效管理的目标。《指引》对ppp绩效管理工作进行了规范,某种程度上解决了目前ppp项目绩效管理存在的问题。
1、缺乏系统性绩效评价体系
前期ppp项目普遍存在对绩效评价不重视的问题,方案中的相关内容过于简单或直接忽略,部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,使ppp异化为拉长版bt,弱化项目运营绩效考核的约束力。92号文与10号文的规范,遏制住了这种势头的发展,对ppp项目绩效评价起到了促进作用。但是,规范后系统性的评价体系仍然处于空缺状态。
《指引》为绩效评价设置了详细的程序要求、提供了绩效评价工作方案和绩效评价报告的参考模板,为ppp项目建设期和运营期的绩效评价提供了一级、二级指标参考和指标解释示范,建立了较完备的绩效评价指标体系,基本解决了前期项目缺乏系统性绩效评价体系的问题。
2、绩效评价办法可操作性不足
由于前期ppp的发展还处于探索阶段,绩效评价如何实施也缺乏实践经验,在编制绩效评价内容时,往往对实际可操作性欠缺考虑。有的只是照本宣科地采用工程项目的考核办法,指标过于专业化和细化,例如道路的裂缝长度、桥梁桥面平整度,而这些内容实施机构能否真正实施,实施过程中是否需要专业服务机构介入,一些纯技术指标测定发生费用的承担等问题,是在实施方案和合同中不易考虑到的。
解决此类问题可借助专业第三方机构,结合政策法规、行业惯例、实践经验和历史数据制定合理可行的绩效指标体系,确保评价指标可获得、可评价、获取指标成本可控。
3、绩效评价内容流于形式
评价内容过于片面或者简单,评价方式流于形式,这样的绩效评价很可能造成政府支出责任的“固化”,与保底收益无异,从而失去了评价的真正意义。
此外,还存在绩效评价仅仅停留在运营维护本身的问题,忽略了ppp的特殊性。发展ppp的目的是为了加快公共基础设施建设,提高公共服务水平,不仅要讲求经济效益,还得强调社会效益。而在有些评价中,就忽视了ppp实施带来的社会效应、生态环境效益、可持续影响这些方面,仅局限于工程化的维护,从而脱离了ppp绩效评价的特点。
《指引》出台部分解决了这一问题,根据《指引》ppp项目在进行绩效评价时,要对项目“产出”、“效果”、“管理”进行全方位评价,还原ppp的公共属性。
4、绩效管理程序缺失
在《指引》出台前,没有政策明确ppp项目绩效管理的标准程序,大部分ppp项目实施方案和合同中只是提到绩效评价由哪个部门实施,但是实施主体是实施机构、行业主管部门还是财政部门,由哪个部门牵头,后续如何操作,所有的程序细节都没有提及,这同样会导致绩效管理在具体实施时无从下手。
《指引》出台很好的解决了这一问题。《指引》明确绩效管理主体及分工结构,(1)项目实施机构——ppp项目的绩效管理工作主要由项目实施机构开展;(2)财政部门——负责绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作(监督工作);(3)行业主管部门——对项目实施机构的绩效管理工作进行指导和负责建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系。在流程上制定了“设定绩效目标与指标”——“绩效监控”——“绩效评价”——“结果运用”的全过程流程,指导ppp项目绩效管理工作。
《指引》同时明确了施行前已发布中标通知书的项目如何适用,即:对于绩效评价指标及结果应用等条款,沿用采购文件或项目合同中约定,绩效目标与绩效指标体系不完善的,可参照《指引》补充完善;对于绩效监控、绩效评价相关工作,要按照《指引》开展。考虑到前期ppp项目大都缺乏明确的绩效目标与绩效指标,因此在“设定绩效目标与指标”——“绩效监控”——“绩效评价”——“结果运用”全流程中首先要作的明确绩效目标与指标,修订ppp合同相关条款。
五、总结
随着全面预算绩效管理的实施以及ppp项目绩效管理高峰期的到来,ppp绩效管理的重要性和必要性日渐凸显,那么,ppp项目绩效管理该如何实施?相关政策是如何进行规范的?实践中暴露出来的这些问题如何解决?这些都将在后续研究中一一解答。