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混改是国资国企改革的突破口，又是城投公司“十四五”转型发展的重要路径，目前已达成普遍共识。混改不能“流于形式”，那么要如何做到呢？南京卓远自5月15日开始，将利用两个月时间推出10篇观察专栏文章，奉上混改的揭秘之旅，以飨读者。
来源：南京卓远
作者：吴健
混合所有制改革是城投公司转型的重要突破口
城投公司的转型是当前的热门话题，要全面准确的理解这一问题，还是要从城投公司的两大属性来看，即“地方国资”和“企业”。其地方国资这一属性，决定了城投公司“服务城市发展、促进城市发展”的根本属性不会轻易改变；而从其企业属性来看，转型是必然和必要的，主要原因有四：一是城市发展的阶段发生实质改变，要求城投公司承担新的职责和角色；二是国资国企改革进入新的阶段，要求城投公司更好发挥国有资本的控制力、影响力；三是政府投融资体系经历了多次一刀切、一阵风后，理性回归到多主体多层次合作的再平衡上，城投公司在其中应发挥积极作用，特别是在“公公合作”和“公私合作”方面；四是企业发展的一般规律要求城投公司在经过高速增长期后，对企业发展的系统性、可持续性和效率进行质的提升，以使“灵魂跟上肉体”。
一、地方国企改革的主要战场-城投公司转型
回顾改革开放以来我国国资国企改革之路，基本上可以分为四个阶段，第一阶段，以推行承包经营责任制，转换企业经营机制等一系列放权让利为主要特征；第二阶段，以贯彻党的十四大、十四届三中全会和十五大精神为标志，以建立现代企业制度作为国企改革的方向和特征；第三阶段，以加强国资管理为特征，中央和地方都设立国资委，逐步实现国资的统一管理；第四阶段，以十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》为标志，国务院及有关部门相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》等1 n个文件，本阶段的国资改革我们认为主要解决国资应有的资本市场属性，赋予国有资本应有的流动性、收益性和平等性，以此激活国资的活力，并最终提高国资的控制力和影响力。
大部分城投公司成立于国资国企第三阶段改革之后，具有一定的“后发优势”，但也存在很多体制和机制上固有的问题。
当前国企改革是在央企和地方国企两个层面同时展开，这是在统一部署、认识一致的前提下，分级分层进行的探索。地方国企又分为省属和市属国企，本文讨论的主要是市属层面国企的改革，因为存在着分级分层的探索，所以我们认为地方国资在目标和原则明确的基础上，应该结合实际主动探索有效的国资国企改革路径和实现方式，而地方城投公司在数量和所占资产方面均达到市级国资国企的多数，所以南京卓远认为，城投公司的转型应成为市级国企改革的主战场，城投公司的转型也将成为整个国企改革的有益探索。
二、城投公司转型的实质—从“融资端”向“投资端”
基于城投公司在当前的语境下，总是被定义为“地方政府融资平台”，同时本轮国资国企改革的重要探索是赋予国有资本应有的市场属性，所有我们认为在本轮国资国企改革中，城投公司的改革探索，其实质就是“融资端”向“投资端”的转型，具体表现为：
从监管层面来看，从“管人管事管资产”向 “管资本”转变，组建资本投资运营层级，解决国资委运动员和裁判员的双重身份，做好国有资本的流动性和价值管理，流动性的表现就是资本在不同领域、行业和项目的进出，这主要是通过投资行为来实现的；
从业务布局来看，城投公司的业务布局在一开始并不是主动规划形成的，而是通过行政划转，“转任务为业务” 来实现，而进入新的发展阶段后，可获得的存量资产在减少，获得成本在增加，在谋划和实施业务布局时，主要将通过投资的形式进行；
从业务组织和开展来看，城投公司以往是围绕“融资”来开展工作，从资产的获得、整合，资产的经营，财务报表的表现，组织架构的设计等，均为融资服务，包括其他的延伸业务，也只是融资服务的附属，而转型后，应该从投资项目的策划、获得、投资的全过程管理、资本的增值等方面开展，使投资成为牵引公司资源整合配置、组织架构设计的主导因素。
三、混合所有制改革的应有之意
准确理解混合所有制改革，我们认为应该从三个层面来阐述：
从宏观层面，中央对混改所提的高度，是我国基本经济制度的重要实现方式。我国的基本经济制度是公有制为主体,多种所有制经济共同发展。十八届三中全会公报指出，要积极发展混合所有制经济。“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式“。
从中观层面，“积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。”“发展混合所有制经济是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择”。
从微观层面，混合所有制改革的探索是在产权角度对企业的重塑，使企业成为真正的市场竞争主体，具有根本性。产权结构决定企业的体制和机制，特别是制衡、有效的法人治理结构，进而决定了企业的经营活力和动力，影响企业的市场竞争能力和经营效率。
四、混改对城投公司实现“融资端”向“投资端”转型的意义
从“融资端”向“投资端”转型，如果还是在原有的监管模式和治理体系中开展，是很难找到有效的动力机制的，因此我们需要寻找一个合适的突破口并形成持续的动力，而混改给了我们一个很好的探索视角。
从“融资端”向“投资端”转，首先要解决政府和城投公司的关系，解决国资监管部门与城投公司之间的关系，通过引入非公资本，发挥其制衡作用，促使所有股东真正行使权力，构建起以管资本的基础理念，解决好政府与城投公司的关系。
从“融资端”向“投资端”转，其次要解决好治理体制问题，混改是从产权角度对企业的重塑，使企业成为真正的市场竞争主体，通过引入非公成分，构建起真正有效的法人治理结构，有效约束行政干预，充分发挥董事会核心作用，解决好董事会、监事会和经营层的关系。
从“融资端”向“投资端”转，再次要解决经营机制问题，解决好投资效能问题，通过混改引入非公资本，充分发挥资本所具有的收益性特征，改变城投公司经营机制僵化和驱动不足的问题，创新市场化激励机制，改革薪酬绩效制度。
当然，城投公司开展混合所有制改革的实务还是相当复杂的，按照国资分类改革来看，城投公司很大比例都是属于综合类，因此在开展混改时，必须考虑整体与局部、存量与增量、股比设置、员工持股、定价方式等系列问题，我们将另文讨论。