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报告执笔人
■殷剑峰国家金融与发展实验室副主任
■王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员
摘要
■2020年一季度新冠疫情的爆发对我国中央及地方政府的财政承担能力提出了很大的挑战。为有效防控疫情，各级政府均大幅增加了防疫相关支出，并稳步推进各项积极财政政策。疫情期间，各级财政收入均大幅锐减，地方政府财政赤字持续扩大，地方政府债券成为减缓疫情冲击的主要方式。
■在地方政府债务积极增长的同时，不同地区的债务表现出现较大的分化。疫情冲击进一步分化了各地区的债务风险，加剧了区域之间的不平衡现象。各地方债务的可持续性根本上取决于产业结构是否完善、经济韧性是否强劲，因此债券资金的使用效率成为当下需关注的重要问题。
■在特殊时期，各级政府需以中央财政为基础，并配合相应的货币政策，以保就业、保民生为底线，共同助力经济的稳步恢复。中央财政应当发挥更为积极的作用，特殊时期可适当加大疫情严重地区的转移支付，更加积极发挥国债作用；地方政府在提升债务融资比重的同时要注意财政和债务的可持续性问题，重点在于债券资金的使用方向是否可促进当地的产业转型升级，形成债务-产业-收入的良性循环；央行需配套货币政策保障资金对实体经济的支撑，同时要注重货币政策与财政政策之间的协调性。
目录
一、央地财政需进一步协调
（一）中央与地方财政收支情况
（二）中央与地方债务情况
二、地方政府债务负担区域分化较重
（一）各省市财政债务情况
（二）东中西部地区比较
（三）不同疫情等级地区比较
三、建议
报告正文
一、央地财政需进一步协调
中央与地方财政收支情况
受新冠疫情冲击，一季度全国总财政收入大幅下滑。2020年一季度全国总财政收入累计下滑13.8%1，其中一般公共预算收入累计增速为-14.3%，政府性基金收入同比下滑12个百分点。从收入结构来看，税收收入增速下滑16.4%，主要表现为疫情封锁措施导致的经济活动停滞相关税收的大幅锐减；进口环节增值税和消费税累计下滑23.9%，外贸出口退税累计下滑27.9%；而国内因停工停产和居家隔离措施，增值税和消费税分别下滑23.6%和16.4%。中央和地方政府总财政收入同时缩减，均出现较大程度的跌幅。一季度中央和地方总财政收入分别下滑17.04个百分点和11.79个百分点，其中中央和地方政府性预算基金收入分别下滑30.6%和10.7%，而中央一般公共预算收入下滑较多，一季度中央累计下滑16.5%，地方一般公共预算收入下滑12.3%。全国财政收入的锐减一方面源于新冠疫情的冲击，一方面来自于大规模减税降费的影响。
全国财政支出整体出现小幅下滑，但防疫相关支出大幅增长。一般公共预算支出累计下滑5.7%，其中与防疫直接相关的公共支出大幅上升，卫生健康支出累计上升4.8%，而受疫情影响较大的科学技术、文化传媒及交通运输等方面的支出分别下滑26.4%、8.9%及16.5%，可以看出一季度公共财政支出的主要方向为防疫相关。中央与地方的财政支出表现差异较大，一季度中央本级财政支出累计上升3.7%，而地方财政支出下滑7.0%，受国有土地使用权出让金支出的影响，地方政府性基金支出下滑10.7%，可以看出在防疫抗疫的特殊时期，中央财政承担了更多的支出责任。
地方政府财政在面对重大冲击时更具脆弱性，更需关注地方政府财政的可持续性。2020年一季度全国总财政赤字累计16472亿元，其中中央维持财政顺差14486亿元，顺差有所收窄，相较于去年同期顺差缩减4643亿元；而地方财政逆差在不断扩大，相较于去年同期逆差扩张7.93%。可以看出虽然中央支出责任有所增加，但是并未改善地方政府赤字不断增长的趋势，因此中央与地方政府之间的财政事权和支出责任划分仍需进一步的改革和调整。
中央与地方债务情况
为缓解疫情对经济的冲击，财政积极发力，政府债券承担了较大的融资功能。2020年一季度国债和地方政府债券发行均呈现较大幅度的增长，2020年1-3月累计发行国债7350亿元，同比增长44.12%；累计发行地方政府债券16105亿元，同比增长14.49%，主要为新增债券，占比约为96%，其余为再融资债券用于借新还旧；一季度未发行置换债券。虽然一季度国债增速较快，但是在政府债券市场2中，一季度国债发行规模仅占21.57%，低于2019年整体占比34.82%，国债依旧存在较大的发行空间；地方政府债务中地方政府债券占比47.26%，相较于2019年增长了10.78个百分点，地方政府债券成为地方政府减缓疫情冲击经济的主要方式。
2020年一季度地方政府债券的发行有三个显著特点：一是地方政府债券整体发行速度加快，发行明显前置。二是专项债券的发行比例大幅上涨。三是债券发行期限明显延长，中长期地方政府债券发行比例大幅增加。
地方政府债务负担在不断加重。从债券余额来看，2020年3月国债债券余额16.8万亿元，同比增长12.87%，地方债债券余额22.6亿元，同比增长17.68%，地方债券存量占比不断升高，意味着地方政府债务负担亦在不断增长。一季度各级政府杠杆率均在上升，中央政府杠杆率小幅增至17.2%，地方政府杠杆率上升2.4个百分点至32.7%。
债券发行利率整体下行，发行价格下降。由于央行不断释放流动性，加之整体市场风险偏好降低，国债利率自2020年显著下行，地方政府债券平均发行利率由2019年3.9%降至2020年3月的3.19%，各省市城投债发行利率下降50-100bp。
图1 政府债券利率变动情况
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
二、地方政府债务负担区域分化较重
各省市财政债务情况
1.财政收支情况
一季度一般公共预算收入增速下滑超20%的省份有内蒙古、海南、陕西、黑龙江、山西、新疆、湖北。其中下滑最严重的为湖北省，1-2月收入累计同比下滑31.27%，主要原因在于湖北省疫情发展严重，采取了强度最大的隔离措施，省内经济活动几近于全面停止，因此无论是税收收入还是非税收入都出现大幅下滑，累计增速分别下降32.8%和24.8%。
从一般公共预算支出来看，各省份均大幅增加了防疫抗疫相关的支出，湖北省卫生健康支出同比增长82%，而由疫情造成的停工停产状态下，多数省份减少了对教育、科技信息、文化传媒与旅游以及交通运输方面的支出。
从各省市的一般公共预算收支逆差来看，浙江省财政赤字规模及同比缩减幅度最大，而收支逆差增幅增速最大的三个省份分别为广东、山西、湖北。其中山西和湖北主要由于经济停滞状态下财政收入的大幅下滑，而广东省主要源于财政支出的大幅增长，2020年2月广东财政支出累计上升4.05%，其中防疫相关的卫生健康支出、社会保障与就业支出及公共安全支出分别增长22%、17.2%及7.1%，与其他省份不同的地方在于广东省在1-2月增加了农林水和教育支出，二者分别增长了47%和6.1%，因此广东省财政收支逆差扩张增幅较大。
图2 2020年1-2月各省市财政收支累计增速变动情况
数据来源：ceic，财政部，国家金融与发展实验室。
2.政府债务情况
2020年一季度地方政府整体债务呈现不断增长的趋势，即除财政收入之外，债务融资逐渐成为地方政府的资金渠道。20个省份地方债务发行量同比增长在10%以上，其中北京、海南、安徽、贵州总债务发行量增长超100%，主要表现为地方政府债券发行的快速增长，四个省份一季度发行地方政府债券同比增长亦超出100%。从债券发行规模来看，一季度总发行量较多的省份为江苏省、广东省、浙江省，其中江苏省发债规模遥遥领先，债务以城投债为主，一季度江苏省城投债发行3023.93亿元，同比增长24.88%，而广东省一季度地方债务总发行以地方政府债券为主，一季度发行1634亿元同比增长41.85%。从债券余额来看，一季度债务总余额增长最快的为山西、广东、河北、江西、北京，增速均在25%左右，均为地方政府债券余额的快速增长。
在不考虑2020年一季度疫情对经济的冲击情况下，部分省市面临巨大的债务偿还压力，多数在2021年-2023年会达到偿债巅峰，偿债压力最大的地区为天津、青海、贵州及东北三省，债务的还本付息压力均超出当地财政收入的一半以上。若叠加此次疫情对经济的冲击，一季度全国gdp增速下滑至-6.8%，多数省市财政收入同比下滑明显，可以预计未来5年之内各级地方政府都将面临巨大的债务付息压力。2020年一季度债券的发行多以10年以上期限为主以缓解各地的债务压力，预计未来再融资债券发行规模会不断加大。
东中西部地区比较
1.财政收支情况
一季度东中西部地区的财政收支均出现下滑，其中中部地区财政收入下滑幅度最大，降幅达14.7%，主要在于湖北和山西财政收入受疫情波及较大。各地区的财政支出皆因疫情经济停滞出现不同程度的缩减。
综合财政收支逆差来看，东部及中部地区财政赤字同比均大幅增长，其中东部地区财政收支逆差扩张幅度达到41.83%，中部财政逆差扩幅也达到10.31%，而西部地区的财政逆差缩减12%。
图3 2020年1-2月东中西部地区财政收支累计增速变动情况
数据来源：ceic，财政部，国家金融与发展实验室。
2.政府债务情况
一季度各地区大规模加速发行债务，以城投债发行增长最快，但各地区债务发行增速差异较大。中部地区债务发行量增长最快，总债务增长36.37%，可以看出中部省份财政存在非常大的融资需求，一方面用来弥补财政收入大幅下滑后的财力紧张，一方面出于缓解疫情冲击提振经济的需求。从债券余额增速来看，一季度各地区债务余额增速均在15%以上，增速最快的为地方政府债券，且各地区之间的存量增长速度差异并不大，中部地区总债务余额增速21.6%，约高出东部地区3个百分点，高出西部地区5.2个百分点。
图4 2020年一季度东中西部地区地方政府债务发行增长情况
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
图5 2020年一季度东中西部地区地方政府债务余额同比变动情况
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
地方政府债务的不断扩张在助推经济的同时为各地区政府财政形成很大的风险，从图6可看出，西部地区未来的债务偿还压力最大，其次为中部地区，东部地区还本付息压力较小。需要注意的是，现有偿还压力尚未计入新冠疫情对经济的冲击力。中部地区财政收入受疫情冲击最大，同时债务发行和债务余额均在快速增长，因此未来中部地区财政面临较大的债务风险。
图6 东中西部地区地方政府未来偿债压力对比
注：未来偿债压力为地方政府未来财政收入中用来偿还债券利息及到期本金的比重，其中财政收入采用各省市一般公共预算收入与政府性基金收入来进行测算，下同。
数据来源：wind，财政部，各省市财政厅，国家金融与发展实验室。
不同疫情等级地区比较
地区债务风险一方面与地区经济发展水平相关，一方面也受到疫情冲击的强烈影响。根据疫情严重的程度，对各省市进行分级，以分析不同地区疫情对政府财政及债务负担的影响。以2020年4月18日新冠疫情累计确诊患者数为基础，将31个省份划分为五个等级：i级：湖北（68128）；ii级（1000-10000）：广东、河南、湖南、浙江；iii级（500-1000）：安徽、北京、黑龙江、江苏、江西、山东、上海、四川、重庆；iv级（100-500）：福建、甘肃、广西、贵州、海南、河北、吉林、辽宁、内蒙古、山西、陕西、天津、云南；v级（0-100）：宁夏、青海、西藏、新疆。
1.财政收支情况
从财政收入变动来看，2020年1-2月所有区域的财政收入均为负增长，其中第i等级湖北省财政收入下滑趋势最大，第ii等级地区收入整体下滑幅度最小，累计增速为-4.9%，而第iv等级和第v等级地区财政收入累计增速下滑均超出10%。
从财政支出变动来看，2020年1-2月份所有地区财政支出均有所缩减，但降幅不一，除湖北地区外，财政支出与疫情程度密切相关。第v等级的财政支出降幅最大，第ii等级财政支出降幅最小，可以看出1-2月份各地区的财政支出增长多为防疫相关的支出，如卫生支出和就业保障支出。
可以看出本次新冠疫情的爆发对于地方政府财政的冲击力非常大，即使产业结构较为完善发达的地区，也不能完全承受疫情冲击。
图7 2020年1-2月不同疫情等级地区财政收支累计增速变动情况
数据来源：ceic，财政部，国家金融与发展实验室。
2.政府债务情况
从债务发行来看，一季度不同疫情地区债务发行呈现明显的分化。第一，i级即湖北省的债务发行规模有所下降，主要表现为地方政府债券发行规模的骤减，降幅达-45.7%。第二，v级地区的整体债务发行量整体减少28.15%，其中地方政府债券缩减35.7%。第三，除去疫情最严重的湖北和疫情最不严重的青海、宁夏、西藏、新疆以外，其余地区的债券发行增速与疫情发展程度变动较为一致，亦与不同地区的财政收入变动趋势一致。
从债务余额增速来看，一季度各地区债务余额均呈现增长趋势，不同地区总债务余额变动差异不大。整体来看，每个地区地方政府债券规模增速相当，均在15%以上，而城投债增速分化较大，疫情较为严重的i、ii、iii级地区城投债余额增速均在20%左右，而iv、v级地区的城投债规模增速较小。
图8 2020年一季度不同疫情等级地区地方政府债务发行增长情况
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
图9 2020年一季度不同疫情等级地方政府债务余额同比变动情况
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
不同地区债务偿还压力表现大为不同，结合一季度疫情冲击，i级湖北省财政收入大幅缩减，而整体债务增速较快。ii、iii级疫情地区财政收入所受冲击较小，虽然债务增速相对较高，但债务负担相对较小，债务风险整体可控。iv级地区债务压力最高，虽疫情发展较轻，但财政收入受疫情影响较大，且这些省份大多为单一性产业结构，后期经济发展的可持续性较差，多数省份未来面临着很大的债务风险，关键在于这些省份如何有效运用债务融资的资金去促进当地的产业转型升级。v级地区整体债务规模较小，偿债压力较高的原因在于这些地区均属于不发达地区，税收收入在财政收入中占比较小，但是若考虑到中央的转移支付，v级地区存在的债务风险并不大。
图10 不同疫情等级地区地方政府未来偿债压力对比
数据来源：wind，国家金融与发展实验室。
三、建议
疫情特殊时期，积极财政政策将更加积极，各级政府应协调配合，以中央财政为基础，并配合相应的货币政策，以保就业、保民生为底线，共同助力经济的稳步恢复。
中央财政应当发挥更为积极的作用。其一，进一步优化央地事权与支出责任，在刺激消费、扩大内需、提振经济方面，中央政府可以承担更多的支出责任，特殊时期中央的统一协调在提高公共支出效率的同时可以减轻地方政府的财政负担；其二，特殊时期可以适当加大中央对个别地区的转移支付，尤其是疫情严重地区及受疫情影响较大的省市，但要注意不能增加地方政府的额外配套财政负担；其三，积极发挥国债的作用，提升国债在债券市场的比重，更好的发挥国债的分配和调节作用，同时加快特别国债的落地。
地方政府提升债务融资比重的同时要注意财政和债务的可持续性问题。地方政府财力大幅吃紧的情况下，不断增加债务规模已成为必然趋势，但是需要考虑未来债务的还本付息压力。实现地方政府债务可持续增长的突破口在于债券资金的使用方向。一方面，注重地方政府对于专项债的使用效率，而不只是单纯的增加债券规模，需要将专项资金更多投向收益性较强的项目，促进当地的产业转型升级，进一步形成债务-产业-收入的良性循环。另一方面，地方政府需要对自身的财政支出进行改革，缩减不必要的支出，将钱花在刀刃上，提升地方政府的支出效率。
央行需配套货币政策保障资金对实体经济的支撑。其一，在政府债务规模大幅增长的同时，需要央行为债券的发行提供更好的环境。第二，央行可进一步降准降息，为地方政府债务提供更大的空间。第三，要注重货币政策与财政政策之间的协调性，充分考虑政策的时效性。
[1] 总财政收入指一般公共预算收入和政府性基金收入之和。
[2] 在此中央政府债务仅考虑国债，地方政府债务包含地方政府债券和城投债。
