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城市评论丨从疫情下“史上最长”公路免费看高速公路的行业重构与发展建议
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来源:南京卓远

作者:李学乐  吴健  闫家厂

从疫情下“史上最长”公路免费

看高速公路的行业重构与发展建议

给被新冠疫情打乱的经济节奏重新按下“启动键”,交通运输部在两次延长免收小型客车收费公路通行费后,再次出台通行费免费政策,从2020年2月17日0时起,至疫情防控工作结束,全国依法通行收费公路的所有车辆免收通行费,这次“史上最长”公路免费政策一出,真是几家欢喜几家愁,虽说首当其冲的是高速公路公司,但如果我们站在更高的视角,就会发现这不仅仅是公司疫情后“活法”的问题,还折射出掩盖在“免费”政策下,高速公路这类具有准公益性的行业在城市供给侧改革新常态下面临的发展困境。

 

一、疫情下“免费的午餐”

事实上,高速公路通行费免费政策由来已久,根据国务院《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(国发【2012】37号),春节、国庆节、清明节、劳动节四个法定节假日对7座以下(含7座)载客车辆免收通行费。而本次备受关注的原因在于受疫情影响,交通运输部共延长了三次,第一次是从2020年1月24日00:00开始到1月30日结束,第二次又将免收期限延长至2月8日24时,也就是说之前已经对高速公路的通行费免收了16天,相较于以往年度多出了9天,只不过这两次免收针对的都是小型客车,而此次将免收通行费的对象进一步扩大,涵盖了所有客车、货车、特种车辆等,且具体截止时间也未公布,要“至疫情防控工作结束”,届时另行通知。这种多频次、长时间的通行费免收政策在我国公路史上也实属罕见。

      高速公路通行费免费政策的实施有利于缓解疫情防控对物流及企业复工造成的困境,这是毋庸置疑的。这也可以从逐年增长的重大节假日小型客车通行减免情况得到印证。而维持在10%左右的通行费收入增长水平也在一定程度上说明,高速公路公司,尤其是那些拥有优质资产的公司,虽然会受到影响,但受益于经济环境,还是拥有较强的风险防御能力的。那么我们从长远来看,回归公路免费政策的本质,不禁要反问天下真的有免费的午餐吗?为何高速公路这类贴近民生的行业可以推行?

图2 收费公路通行费收入情况(单位:亿元)

数据来源:交通运输部统计公报

 

二、“免费”的深度与效率的缺失 

公路免费政策自从2012年出台至今已有8年左右的时间,带来的裨益不胜枚举,如在当时刺激内需、拉动消费的大背景下,通过免费政策带动旅游与服务业,政策效果明显,但近年随着时代的变迁、经济的快速发展,政策推行也带来了一些问题,如节假日期间已成常态的“龟速公路”,而这一现象的出现不仅衍生安全维护成本,造成经济损失,也会影响国家及各省市形象,让人顾虑。

从本质上来看,这“免”与“不免”的拉锯战,不是“免费”政策广度的问题,而要是在评估经济效益与效率损失的基础上设计“免费”政策深度的问题,可以具体拆解为两个问题:

 

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既要体现公平,又要兼顾效率,“免费”的蛋糕要如何切?

从经济效益来看,“免费”政策其实是一个再分配的问题,因为这边“直接惠及广大民众”推行节假日免费通行,那边自然也可以通过适当延长收费年限等方式补偿相关受损利益方,根据《收费公路管理条例》,“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”。而延时收费不过是通过期限错配将节假日对出行者的免费成本转嫁给了平时出行者而已。而且目前重大节假日的通行免费针对的对象仅为7座以下(含7座)载客车辆,那么8座及8座以上的载客汽车及各类货车和客货两用车这些没有享受免费政策的出行者的利益又要如何考虑呢?

这些问题的出现与收费制度的安排密切相关。当初公路免费政策出台的初衷在于降低物流成本,刺激消费,而目前根据十九大报告,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,也就是说发展应由总量思维转向结构性思维,因此,我们认为高速公路这个具有准公益属性的行业,尤其是免费收费的制度安排上,也要与时俱进,以高质量发展为指导,推动结构性改革工作。具体建议如下:

1、立足价格统筹“免收通行费”制度安排,推动效率变革。按照经济学的供需规律,节假日高速公路客流量上升,那么高速公路应该涨价,但是作为一项惠及民生的福利政策,其并不具备完全市场化的基础。借鉴国际经验,也许通过收取拥堵费这样价格发现机制的设计,使其与重大节假日的“免收通行费”的制度安排相匹配,是一个减少效率损失的较好选择。目前已有部分中心城市开始对收取拥堵费的方案进行筹划。尤其对于公路经常拥堵的路段,还可以借鉴美国高承载道的做法,根据拥堵程度调整上浮的收费标准,让出行者能够结合自身的能力自我选择通行路径。而且目前随着智慧公路的推行,我国也初步拥有了实施这项机制的技术基础。这从国务院办公厅《关于深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》要求中看出一些趋势,取消的是省界收费站,但却通过以智慧信息监测为基础的技术的应用,构建新型收费体系,来提升运行效率。

表1 客车流量情况

注:数据来源交通运输部

2、依据城市发展成熟情况,分类分层施策。鉴于高速公路行业具有一定的公益性,目前整体收支缺口较大,如2018年收费公路通行费收入为5552.4亿元,支出总额为9621.8亿元,收支缺口达到4069.4亿元,比2017年增长了42.9亿元,而不同的城市,由于经济发展成熟水平不一致,收支缺口存在分化现象。但需要政府提供资金或政策支持已成为高速公路公司的常态。而今年受“史上最长”公路免费政策影响,主要以通行费收入作为收入来源的高速公路公司短期内将遭受无收入的困境,预计偿还债务本金及利息,公路养护以及其它维持正常运营的“刚性”支出将主要依靠融资及政府的补贴支持。通过对比各省市财政一般预算收入,我们发现西部地区的一般公共预算水平较低,如贵州、云南、青海、甘肃等,这也在一定程度上反映这些省份对补贴的支持能力可能相对较弱。而且不同的城市由于历史、发展阶段以及地缘等因素,高速公路对城市发展的价值创造模式也会有所不同,因而对于公路免费政策的实施,最好还是要分类分层逐步推进。

图3 各省市2018年一般公共预算收入(亿元)

注:数据来源国家统计局

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“免费”过后,高速公路要怎样健康的“活着”?

在疫情下,高速公路单一的业务结构模式受到了较大的考验。如宁沪高速,收费公路通行费收入就占据了集团总营业收入的78%,还有山东高速,有超过96%的营业收入来源于山东、湖南等四省的收费路桥业务。而且未来随着“八纵八横”高铁网的建成与普及,高速公路公司获取客运收入的能力可能也会进一步弱化,而如果仍然按照传统的模式,受政策影响较大,且面临的化解债务的风险也较大,那么高速公路公司要如何健康的“活着”?我们认为高速公路公司,要推进市场化改革,实现向“投资端”的转型,如河南、山西等省份也在相关改革文件中,明确提出交投集团要探索推进股权多元化改革等要求。具体建议如下:

1、结合内外部优势,明确定位,选择转型策略。在实践中,我们发现高速公路公司的转型方向主要包括两种,一是山西的“大交控”模式,即组建山西交通控股集团有限公司,将多条高速公路、多家交通企业进行整合,通过统贷统还,化解债务风险,并通过成立高速公路分公司,强化企业的竞争力。二是跨界并购模式。通过业务拓展,提升企业市场竞争力。如湖北楚天高速通过收购odm领域的龙头企业—三木智能,扩展公司业务,并引入员工持股计划,激发企业活力。对此,高速公路公司要依据自身能力及资源禀赋优势情况,选择适宜的转型策略,两种模式的推进都需要不同的“生态土壤”,如“大交控”模式主要依赖政府的支持力度,若是加码“国有资本投资公司”试点,则成功概率也会更高。

2、为应对外界不确定性风险,企业要借助数字化组织做好应急准备。这次新冠疫情就是一个“试金石”,部分现金流短缺的高速公路公司受影响波及的程度也比较大。要加强企业的抗风险能力,除了业务优化以外,还要加强组织架构的优化,提升组织的管理效率。在当下,则可以借助数字化转型趋势,将数字化转型理念嵌入公司的组织管理之中,加强风险预警机制的构建,做好应急准备。

 

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